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POUR LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ

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Transaction

Le but de l’étape de transaction est de désigner, sur la base de l’option de structuration retenue, un partenaire privé compétent et ayant présenté la meilleure offre au regard de critères prédéterminés, pour mettre en œuvre le projet en PPP.

À cet effet, le partenaire public Partenaire public Organisme ou personne morale de droit publique signataire d’un contrat de PPP. Selon la nature de la structure initiatrice du projet, il s’agira du ministre, du maire de commune, du président de Conseil départemental, ou du représentant légal de l’agence, société nationale ou établissement public. Dans le cas d’un contrat de partenariat, le partenaire public est nommé « autorité contractante ». Dans le cas d’une délégation de service public, il est appelé « autorité délégante ». met en œuvre un processus de sélection compétitif, efficace et transparent.

La transaction comprend différentes étapes :

  • finaliser la structuration définitive ;
  • formuler une stratégie de transaction : définir le processus et les critères de sélection de l’opérateur privé ;
  • préparer des documents contractuels ;
  • promouvoir le projet auprès des partenaires privés : identifier les partenaires potentiels, éveiller leur intérêt au travers de tournées de présentation ;
  • sélectionner un candidat : préparer le dossier d’appel d’offres (DAO), évaluer les offres et sélectionner le partenaire ;
  • finaliser la transaction : mener les négociations finales, signer le contrat, et réaliser le « closing » financier du projet, c’est-à-dire signer les contrats de financement.

Pour mener à bien l’ensemble du processus, le partenaire public bénéficie de l’appui de conseillers recrutés pour la transaction.

Formuler la stratégie de transaction

Pour définir le processus de sélection, le partenaire public doit essentiellement se prononcer sur les éléments clés suivants :

  • recours ou non à un processus de pré-qualification pour établir la liste des entreprises ou consortiums qui pourront participer au processus de sélection ;
  • recours à un processus de sélection en une ou deux étapes ;
  • choix et définition des critères et du système de notation pour évaluer et classer les propositions remises par les candidats.

En parallèle de cette tâche, il est usuel que le partenaire public, avec l’assistance du conseiller en transaction, réalise la structuration définitive du projet.

Avec ou sans pré-qualification ?

Le recours à une étape de pré-qualification, présente des avantages à la fois pour les candidats et pour le partenaire public. En limitant le nombre de candidats, le recours à la pré-qualification les incite à fournir plus d’efforts pour développer une offre technique et financière compétitive. Pour le partenaire public, elle limite le nombre d’offres à évaluer et diminue donc le niveau d’efforts et les coûts de transaction.

Dans le cas spécifique des contrats de partenariat, l’étape de pré-qualification est obligatoire. Elle est recommandée pour les autres types de partenariats public-privé.

Sélection en une ou deux étapes ?

Un appel d’offres en une étape est plus simple et plus rapide puisqu’il consiste en la présentation par les candidats d’une offre technique et d’une offre financière qui sont évaluées pour sélectionner le meilleur candidat.

Pour des projets complexes, un appel d’offres en deux étapes est préférable. Ce mode opératoire permet de s’assurer que les offres techniques correspondent bien aux besoins spécifiques du projet, et permet aux candidats d’améliorer leurs propositions.

Le processus de sélection en deux étapes comprend :

  • une première étape au cours de laquelle les candidats sont invités à remettre une première proposition technique et à formuler des observations sur le projet de contrat et sur le cahier des charges. Des discussions avec chacun des candidats peuvent avoir lieu au moment de l’évaluation des offres techniques de la première étape. Le résultat de ces discussions est communiqué à l’ensemble des candidats. À la fin de la première étape, et sur la base notamment de ces échanges, le partenaire public peut apporter des modifications au DAO initial et modifier le projet de contrat et de cahier des charges ;
  • une deuxième étape consistant pour les candidats à préparer une offre complète comprenant une proposition technique définitive et une offre financière. À l’issue de cette deuxième étape, le partenaire public sélectionne un candidat et entame avec ce dernier une négociation finale réservée à des ajustements à la marge et à des clarifications.

Le recours à un processus en deux étapes présente l’avantage de favoriser les échanges avec les candidats.

Dans le cas spécifique des contrats de partenariat, la loi dispose que la sélection de l’opérateur se fait par appel d’offres international en deux étapes précédé d’une pré-qualification. Un appel d’offres en une étape avec pré-qualification reste possible, mais doit dans ce cas recueillir l’avis du Conseil des infrastructures, sur la base d’une note qui justifie le choix d’avoir recours à une telle procédure.

Pour les autres formules de PPP, le Code des marchés publics ouvre la possibilité pour les candidats d’inclure une variante dans leur offre technique. Cette possibilité doit être indiquée expressément dans le DAO et figurer clairement comme variante dans l’offre elle-même.

Les schémas suivants résument la chaîne de décision qui guide le choix de la procédure d’appel d’offres selon le cadre juridique sénégalais.

Choix de la procédure d’appel d’offres

Code des marchés publics

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Choix de la procédure d’appel d’offres dans le cadre du Code des marchés publics

Loi sur le contrat de partenariat

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Choix de la procédure d’appel d’offres dans le cadre de la loi sur le contrat de partenariat

Quels critères de sélection ?

La loi sur les contrats de partenariat énumère certains des critères d’évaluation pouvant être utilisés dans le cadre de la procédure d’appel d’offres. Des critères similaires peuvent être utilisés dans le cadre des procédures relevant du Code des marchés publics. Les critères de sélection doivent apparaitre clairement dans le DAO. Ils peuvent être liés, notamment :
Aux aspects économiques et financiers du projet :

  • coût global du projet, schéma de financement proposé (montant, coûts, conditions), le cas échéant, montant de la subvention publique ;
  • tout autre revenu que les équipements ou ouvrages sont susceptibles de procurer au partenaire public ;
  • valeur de rétrocession des installations, le cas échéant ;
  • tarifs imposés aux usagers ou reversés au partenaire public ;
  • montant des paiements directs que le partenaire public est amené à effectuer ainsi qu’aux modalités de leur versement.

Au niveau de service offert :

  • qualité de l’organisation mise en place pour assurer la continuité des services rendus ;
  • spécifications et normes de performance prévues ou proposées ;
  • qualité des services.

Aux retombées économiques, environnementales et sociales du projet :

  • potentiel de développement socio-économique ;
  • respect des normes environnementales ;
  • part d’exécution du contrat que le candidat s’engage à confier à des entreprises locales ;
  • modalités de transfert de technologie et de transfert de compétences ;
  • niveau d’utilisation des matériaux d’origine locale ;
  • niveau d’emploi de la main d’œuvre locale.

Quelle méthode d’évaluation ?

Globalement, il existe deux approches pour évaluer les offres techniques remises par les différents candidats.

Évaluation en « pass or fail »

Les offres techniques sont simplement évaluées à l’aune de critères éliminatoires (« pass or fail ») : il n’y a pas de note technique, le partenaire public se contente de vérifier si oui ou non la proposition technique remplit un certain nombre de critères préétablis. À l’issue de l’évaluation des offres techniques, seules les offres financières des candidats ayant rempli toutes les conditions techniques sont examinées et classées par ordre croissant. C’est le système retenu par la loi sur les contrats de partenariat.

Cette méthode présente des avantages en termes de transparence et permet en principe d’obtenir des offres très compétitives au plan financier.

Évaluation par notation

Les offres techniques font l’objet d’une notation multicritères plus ou moins complexe. Seules les offres financières des candidats ayant reçu une note technique supérieure au seuil préétabli sont prises en compte. Le partenaire public calcule alors une moyenne pondérée entre la note technique et la note financière et classe les candidats selon leur note finale.

Cette méthode nécessite une bonne expertise technique et un certain niveau de savoir-faire. Cette seconde option, la plus souvent utilisée, est la plus à même de maximiser le rapport coûts-bénéfices.

Dans les deux approches, l’évaluation combine des critères techniques, économiques et financiers et permet donc de sélectionner « l’offre économique la plus avantageuse ». L’évaluation doit également appliquer les marges de préférence prévues au titre de la loi sur le contrat de partenariat Contrat de partenariat Contrat administratif par lequel la puissance publique ou un établissement public confie au secteur privé la conception, la construction, le financement, l’entretien et la maintenance d’un ouvrage de service public, mais exclut l’exploitation du service public en tant que tel, qui demeure de la responsabilité directe de la personne publique. La différence principale avec la concession de service public est que la rémunération du partenaire privé est versée par la puissance publique indépendamment des recettes perçues sur les usagers du service, de façon similaire à un contrat de BOT. et par le Code des marchés publics, qui favorisent les candidats ressortissant de l’espace UEMOA.

La loi sur les contrats de partenariat dispose que les critères d’évaluation doivent être « exprimés en termes monétaires » ou, lorsque cela n’est pas possible « sous la forme de critères éliminatoires » ; la première méthode d’évaluation est donc privilégiée. Pour les contrats de DSP, le Code des marchés publics ne détaille pas les critères ni le système de notation, les deux méthodes sont applicables.

Choisir et définir les critères et leur pondération respective constituent une opération délicate, qui requiert beaucoup d’expérience et de jugement. En particulier, pour traduire les critères en termes monétaires, il faut pouvoir prendre en compte le fait qu’un avantage sera valorisé différemment par un opérateur privé et par la puissance publique. Il convient donc de disposer d’une bonne compréhension des logiques et du fonctionnement du secteur privé, éventuellement réaliser des simulations de type « plan d’affaires », pour s’assurer de ce que les candidats ne puissent pas exploiter de failles dans le système de notation. À ce titre, plus le projet est complexe, plus le rôle des conseillers en transaction est important.

Promouvoir le projet auprès des partenaires privés (marketing)

La promotion efficace d’un projet de PPP vise à attirer les candidats et les investisseurs. C’est une étape importante qui doit être réalisée en amont du lancement du processus de sélection. Il s’agit dans un premier temps d’identifier les candidats potentiels, puis de susciter leur intérêt pour le projet.

L’identification des candidats potentiels peut être réalisée à travers un sondage du secteur privé. Éveiller l’intérêt des investisseurs peut aussi se faire à travers l’organisation de réunions ou de tournées de présentation « road shows » ou en publiant des informations sur le projet dans des revues spécialisées.

Au-delà de la promotion, il est nécessaire de rendre public le lancement de l’appel d’offres et de communiquer sur ce processus. Cette obligation légale est précisée par le Code des marchés publics sénégalais et par la loi sur les contrats de partenariat, qui liste également les informations à communiquer.

Sélectionner le partenaire privé (processus de sélection)

Préparer et conclure l’étape de pré-qualification

Le cas échéant (obligatoirement dans le cadre du contrat de partenariat), le partenaire public lance le processus de pré-qualification en publiant l’avis de pré-qualification. Ce dossier inclut les informations nécessaires aux candidats potentiels pour pouvoir statuer sur leur intérêt à répondre ou non à cet appel d’offres et explicite le déroulement du processus de sélection.

À ce stade, il est nécessaire de fournir aux candidats potentiels une vue globale des exigences techniques et des obligations de service, ainsi que des principaux termes commerciaux. Éventuellement, l’avis de pré-qualification peut inclure la liste des documents qui seront mis à disposition des candidats au moment du processus de sélection.

L’avis de pré-qualification doit également mentionner clairement les critères de pré-qualification à l’aune desquels les dossiers des candidats seront évalués. Les critères classiques d’évaluation sont la surface financière du candidat et ses références pour des projets similaires. L’article 15 de la loi sénégalaise relative aux contrats de partenariat précise les critères et conditions de pré-qualification applicables.
En conclusion de cette étape de pré-qualification, le partenaire public établit une liste de candidats pré-qualifiés et informe chaque candidat.

La procédure de pré-qualification est décrite à l’article 16 de la loi sénégalaise relative aux contrats de partenariat, qui précise également les documents et les informations à communiquer par le partenaire public au cours de cette procédure.

Préparer et publier le dossier d’appel d’offres

Le partenaire public transmet le DAO aux candidats retenus à l’issue de l’étape de pré-qualification ou à tous les candidats qui en font la demande dans le cadre d’un appel d’offres ouvert sans pré-qualification.

Il est crucial que le DAO soit le plus complet et le plus clair possible. Un DAO type inclut les documents suivants.

Un règlement d’appel d’offres :

  • rappelant les principaux éléments du projet et son cadre institutionnel ;
  • précisant les règles de sélection et les instructions à destination des candidats ;
  • fixant le calendrier de l’opération, calendrier qui doit laisser suffisamment de temps aux candidats pour préparer leurs propositions (45 jours pour chaque étape pour un contrat de partenariat) ;
  • et auquel est annexé un modèle de caution de soumission (si une caution de soumission est demandée aux candidats).

Un dossier technique contenant :

  • l’exposé précis des besoins de la partie publique sous forme de programme fonctionnel détaillé pour un contrat de partenariat. Ce point est essentiel afin de profiter de l’un des avantages des PPP, à savoir permettre au partenaire public d’évaluer les capacités d’innovation des candidats. Ne pas imposer de spécificités techniques trop précises, mais au contraire exprimer le plus possible les besoins de la personne publique sous forme de performances à atteindre, permet aux candidats de déterminer les moyens techniques, juridiques et financiers qu’ils jugent les plus adaptés pour atteindre ces objectifs ; ou
  • une description détaillée du contenu technique du projet et des spécifications applicables, sous forme de cahier des charges dans le cas d’une DSP ;
  • dans les deux cas, la liste des études techniques et environnementales réalisées sur le projet et mises à disposition des candidats.

Le projet de contrat incluant les annexes (établis dans le cadre de la préparation des documents contractuels du projet en PPP).

Avant d’envoyer le DAO aux candidats, le partenaire public aura pris le soin d’établir une base de données ou data room qui rassemble les informations techniques détaillées obtenues pendant la phase de préparation du projet. De manière à garantir l’égalité de traitement des candidats et à leur permettre d’élaborer des propositions de qualité, cette base de données est mise à la disposition de tous les candidats qui reçoivent le DAO.

Évaluer les offres reçues

Dans le cadre du processus d’évaluation, le partenaire public doit constituer une équipe d’évaluation ou commission d’appel d’offres, éventuellement assistée par des conseillers en transaction pour :

  • vérifier que les offres présentées sont bien complètes et qu’elles répondent au minimum aux critères administratifs du processus de sélection ;
  • vérifier que les offres sont conformes aux exigences du projet sur les plans techniques, socio-économiques et financiers ;
  • procéder à une revue détaillée des offres, en suivant scrupuleusement la liste des critères d’évaluation et la grille de notation préétablies ;
  • préparer des rapports complets et exhaustifs (procès-verbaux) qui détaillent le travail d’évaluation et d’analyse des offres, pour assurer la transparence du processus.

Suite à ce travail d’analyse et d’évaluation, le partenaire public informe les candidats du résultat final et de leur classement respectif et invite le candidat arrivé en tête à participer aux négociations finales. Dans le cas spécifique du contrat de partenariat, l’autorité contractante Autorité contractante Organisme ou personne morale de droit publique signataire d’un contrat d’un contrat de partenariat. doit préalablement recueillir l’avis favorable du CNAPPP sur le rapport d’évaluation. Dans les autres cas, c’est la Direction du contrôle des marchés publics qui sera saisie pour avis.

Finaliser le contrat de PPP avec le candidat sélectionné.

Dans le cadre des négociations finales avec le candidat sélectionné, le partenaire public procède à des ajustements à la marge, des clarifications d’éléments du contrat. Cette phase d’ajustement sera d’autant plus importante dans le cas de processus de sélection en une seule étape.

Si les accords de financement n’ont pas encore été finalisés, les prêteurs peuvent aussi s’exprimer à ce stade et demander à faire évoluer certains des éléments du contrat.
Ces diverses modifications ne peuvent en aucun cas porter sur les éléments fondamentaux de l’offre, ni affecter les caractéristiques essentielles de la structuration du contrat, sous peine de remettre en cause la validité du processus de sélection.

Rendre le contrat effectif et assurer le closing financier du contrat

Une fois le contrat principal signé entre le partenaire public et le partenaire privé, certains éléments restent à finaliser avant la mise en œuvre effective du projet en PPP. En particulier, le candidat sélectionné peut avoir à finaliser des accords financiers pour le PPP ou encore signer les contrats avec les assureurs ou les sous-traitants éventuels. Généralement, une société de projet doit être constituée, et un certain nombre de formalités doivent être remplies pour que sa constitution soit effective.

Le contrat de PPP doit donc inclure un certain nombre de conditions suspensives relatives à ces différents éléments. Le contrat principal ne prendra effet qu’une fois ces conditions suspensives levées.

Le closing financier Closing financier Étape finale du processus de transaction, qui correspond au moment où l’ensemble des conditions suspensives à la mise en œuvre des contrats sont levées et à partir de laquelle les premiers tirages des financements sont possibles. du projet a lieu lorsque l’ensemble des accords financiers et contrats liés au projet ont été signés, et que l’ensemble des conditions préalables à la signature des conventions de financement puis au premier tirage des différents prêts ont été remplies.

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