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Structuration d’un projet

Identifier et répartir les risques liés à la mise en œuvre du projet.

Généralités et processus

Il existe de très nombreuses formes de PPP : l’étape de structuration du projet permet de choisir la formule la mieux adaptée au projet considéré.

Structurer un projet en PPP consiste à allouer les responsabilités et les risques relatifs à ce projet entre la personne publique et le partenaire privé. Il s’agit d’un processus itératif, qui se nourrit et informe l’étape de préparation et de faisabilité du projet.

Les informations provenant de l’étude de faisabilité ainsi que de l’analyse de viabilité économique sont en effet essentielles à la structuration du PPP, notamment le volume d’investissements à réaliser et les estimations de la demande et de la capacité à payer des usagers. Ces éléments sont susceptibles de faire évoluer l’allocation des risques pour arriver à un projet techniquement faisable, viable économiquement et commercialement, et soutenable en matière d’engagements budgétaires pour la puissance publique.

La phase de structuration recouvre trois processus : identification des risques, allocation des risques et des responsabilités, et définition des mesures d’atténuation. L’ensemble de ces éléments est synthétisé dans un document clef : la matrice des risques.

La structuration d’un projet en PPP sera réalisée en deux temps :

  • étape 1 : structuration préalable ;
  • étape 2 : structuration définitive.
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Schéma de synthèse du processus de structuration

La structuration préalable se déroule en parallèle à l’étape « préparation et faisabilité » du projet de PPP. Il s’agit de définir le modèle de PPP le mieux adapté au projet (concession, affermage Affermage Contrat de délégation de gestion par lequel une autorité publique délègue à un opérateur privé l’exploitation et la commercialisation d’un service public. L’opérateur est responsable de l’exploitation du service, de l’entretien des systèmes en échange d’une rémunération assise sur le chiffre d’affaires réalisé ou une partie du tarif encaissé sous forme généralement d’un « prix fermier » par unité de volume (kWh, m3, etc.) recouvré. Le partenaire public reste en charge du financement des investissements d’extension et de renouvellement par l’intermédiaire d’une société publique de type « société de patrimoine », tout en assumant une partie du risque commercial correspondant à la part des recettes du secteur qui lui revient. , DSP, contrat de partenariat Contrat de partenariat Contrat administratif par lequel la puissance publique ou un établissement public confie au secteur privé la conception, la construction, le financement, l’entretien et la maintenance d’un ouvrage de service public, mais exclut l’exploitation du service public en tant que tel, qui demeure de la responsabilité directe de la personne publique. La différence principale avec la concession de service public est que la rémunération du partenaire privé est versée par la puissance publique indépendamment des recettes perçues sur les usagers du service, de façon similaire à un contrat de BOT. , etc.), sur la base d’une comparaison entre plusieurs options de structuration correspondant chacune à une allocation différente des principales responsabilités et risques du projet. À ce stade, le travail d’allocation des risques reste à un niveau général pour choisir l’option de PPP la mieux adaptée.

La structuration définitive est établie dans un second temps en parallèle de l’étape de préparation des documents contractuels. Le partenaire public Partenaire public Organisme ou personne morale de droit publique signataire d’un contrat de PPP. Selon la nature de la structure initiatrice du projet, il s’agira du ministre, du maire de commune, du président de Conseil départemental, ou du représentant légal de l’agence, société nationale ou établissement public. Dans le cas d’un contrat de partenariat, le partenaire public est nommé « autorité contractante ». Dans le cas d’une délégation de service public, il est appelé « autorité délégante ». procède alors à une allocation précise et exhaustive des risques entre les différentes parties du contrat pour chacune des phases du projet. La matrice des risques est affinée à ce stade. Le travail réalisé sert de base à la préparation des documents contractuels du projet, étape préalable indispensable au lancement du processus de sélection. Des ajustements ultimes peuvent être apportés à la structuration du projet pendant la phase d’échanges avec les partenaires privés durant le processus de sélection.

Le cas du contrat de partenariat

Pour tous les projets en PPP, la législation sénégalaise prévoit l’élaboration d’une étude d’opportunité qui formalise le résultat de la phase de structuration et doit permettre au gouvernement de prendre une décision définitive en vue de la contractualisation du projet sous-forme de PPP. Dans le cas spécifique d’un projet structuré en contrat de partenariat, le promoteur public du projet formalise le processus de structuration et de préparation du projet dans un rapport d’évaluation préalable. De même que pour les autres formes de partenariat, cette évaluation permet au promoteur public du projet et au futur partenaire public de prendre une décision éclairée quant au lancement de la phase de transaction.

L’évaluation préalable est réalisée par le promoteur public du projet. À cet effet, elle peut bénéficier de l’appui de conseillers externes. Dans le cas d’un contrat de partenariat, elle bénéficiera également du concours du Comité national d’appui aux partenariats public-privé, responsable de l’élaboration de la méthodologie de l’évaluation préalable et garant de son respect (voir Cadre institutionnel)

L’évaluation préalable doit faire apparaître les raisons économiques, financières juridiques et administratives qui justifient le montage d’un projet en PPP et sera donc nourrie par l’ensemble des études et analyse réalisées lors de la phase de faisabilité et de préparation de projet.

Selon les dispositions de la loi 2014-09 relative aux contrats de partenariat, l’évaluation préalable doit permettre de vérifier que le projet répond au moins à l’une des trois conditions suivantes.

  • 1. Le niveau de complexité du projet requiert la définition de moyens techniques et l’établissement de montage technique et financier que la personne publique n’est pas objectivement en mesure de prendre en charge seule et à l’avance.
  • 2. Le projet présente un caractère d’urgence, qu’il s’agisse de rattraper un retard préjudiciable à l’intérêt général ou de faire face à une situation imprévisible.
  • 3. Les caractéristiques et le contexte du projet (exigences particulières du service public concerné, difficultés constatées sur des projets précédents, etc.) font que la solution du contrat de partenariat présente un bilan avantages/inconvénients plus favorable que les autres contrats de la commande publique.

La vérification de la troisième condition implique un effort de quantification et de comparaison de différentes options contractuelles. L’évaluation préalable requiert par conséquent que les études préparatoires et la réflexion sur la structuration soient relativement avancées.

Identifier les responsabilités et les risques associés

La première étape de la structuration d’un PPP consiste à identifier l’ensemble des responsabilités et des risques associés au projet, et susceptibles d’en affecter le succès.
Les responsabilités principales concernent la conception, la construction, le financement et l’exploitation du projet. Selon la nature du partenariat, le rôle du partenaire privé peut, ou non, inclure tout ou partie de ces responsabilités (voir Présentation des PPP).

Les risques dépendent de la nature du projet, du type d’infrastructure et de services concernés. Afin d’identifier ces risques, d’évaluer leur impact sur le projet, d’en répartir ensuite la responsabilité entre partenaire public et privé, et de préciser enfin les mesures d’atténuation et de couverture envisageables, il est élaboré une matrice des risques.

Définition de la matrice des risques

Document clef pour la structuration du projet, la matrice des risques est présentée sous forme de tableau. Spécifique à chaque projet, elle énumère et décrit de façon précise chacun des risques identifiés, évalue leur impact (retards d’exécution, surcoûts, dégradation de la qualité du service, etc.) aux différentes étapes du projet (conception, construction, financement exploitation), répartit les responsabilités entre partenaire public et privé, et précise enfin les mesures d’atténuation et de couverture des risques envisagées. Cette matrice est enrichie, complétée, modifiée tout au long de la réflexion sur la structuration du projet.

> Modèle de matrice des risques

Les risques d’un projet peuvent être regroupés par grande catégorie :

  • risque politique ou risque pays ;
  • risque macro-économique ;
  • risque technique ;
  • risque environnemental et social ;
  • risque commercial ;
  • risques naturels ;
  • autres types de risques.

Allouer les risques et les responsabilités

L’allocation des risques, dans le cadre d’un projet en PPP, consiste à décider quelle partie supportera les coûts ou obtiendra les bénéfices d’un changement dans le projet lié à tel ou tel facteur de risque. Cette allocation des risques est synthétisée dans la matrice des risques.

La structuration du partenariat repose ainsi sur une allocation optimale des risques.
Le principe général d’allocation des risques est d’affecter un risque donné à la partie qui sera la plus apte à le gérer, selon le meilleur rapport coûts-bénéfices. Il convient de noter que le transfert de certains risques au partenaire privé peut se traduire par un coût trop élevé pour la partie publique ou pour les usagers, voire conduira à l’échec du projet car aucun opérateur privé n’acceptera de s’engager, ou alors à des coûts non supportables par l’État. À l’inverse, une allocation judicieuse et claire des risques rend un projet plus attractif pour les investisseurs et financeurs potentiels.

Définir des mesures d’atténuation

Afin de garantir une gestion efficace de l’ensemble des risques pendant toute la durée du projet, et d’assurer le succès du projet en PPP, le promoteur public du projet et le partenaire privé définissent en amont l’ensemble des mesures d’atténuation des risques qu’ils devront mettre en œuvre.

La mise en œuvre d’un plan de gestion environnemental et social constitue une mesure classique d’atténuation des risques. La préparation de ces plans découle généralement des études d’impact environnemental et social réalisées par le promoteur public du projet au niveau de la phase de préparation et de faisabilité.

Certains mécanismes d’atténuation des risques permettent également au partenaire privé de couvrir ou de transférer tout ou partie des risques qu’il ne peut ou ne souhaite pas gérer seul. Les organisations multilatérales, bilatérales, ou les organismes de crédit à l’exportation peuvent fournir des produits spécifiques tels que des assurances, garanties et divers instruments de couverture permettant de se prémunir contre des risques financiers spécifiques (change et convertibilité). Les garanties souveraines n’ont pas d’incidence sur la structuration du projet, mais permettent de sécuriser les flux de revenus de l’opérateur privé lorsque le contrat est signé avec des entreprises à participation publique.

L’atténuation des risques supportés par le partenaire privés représente elle aussi un coût et in fine la décision d’y recourir ou non revient au partenaire privé. La personne publique reste néanmoins impliquée, notamment pour les mécanismes faisant intervenir les institutions financières de développement.

Choisir la forme de PPP

Au-delà de la conception d’un premier plan de gestion des risques, destiné à être enrichi et détaillé ultérieurement, l’objectif de la phase de structuration est bien de choisir la formule de PPP appropriée (de choisir notamment entre la DSP et le CP) et d’en déduire les éléments informant le montage contractuel et financier du projet.

À cet égard, le promoteur public du projet réalise un travail d’approfondissement pour établir plus précisément les fonctions et responsabilités des parties prenantes (qui fait quoi ?) et comment circulent les flux de financement (ce qui est lié au mode de suivi des performances du partenaire privé) dans le cadre de l’exécution du futur contrat de PPP.

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